◎陳奕安律師

臺灣寸土寸金，擁有一塊安身立命的土地已屬不易，若名下土地變成具有「公用地役關係的既成道路」，土地所有人便不能把土地挪作它用，對土地交易價值更有重大影響。究竟私人土地怎麼會變成具有公用地役關係的既成道路，司法院釋字第400號解釋提供了三個要件：

「1. 為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」、
「2. 於公眾通行之初，土地所有權人並未阻止」、
「3. 須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」

大法官們認為，以公益為由使私人對土地無法自由使用，這種特別情形，一定要符合這三項要件，才會構成具有公用地役關係的既成道路。

然而，土地若符合上述三要件而有「公用地役關係」，土地所有權人就難以主張返還土地，而必須容忍土地被公眾使用。因行政機關與法院對前述三要件屢有不同解釋，所以此類案件在法庭攻防上，就是圍繞在該筆土地是否符合前述三要件上。我就辦理相關案件經驗，大略分享如下。

要件一：為不特定之公眾通行所必要？
如果道路只供特定鄰地所有人或使用人通行，就不能認定該道路為既成公眾通行的道路。通常行政機關會以早期空照圖來主張爭議道路是否為「不特定公眾通行所必要」。不過當年土地上有路，其實與當年該路是否供公眾通行是兩碼子事。路上被養護機關鋪設柏油、水溝等物品，也不代表此路一定就是公眾通行所必要。

較有爭議的點在於，大法官雖然明示如果道路「只是為了通行便利或省時」就不是「公眾通行所必要」的道路；不過，近期行政機關與司法機關的實務見解，對此要件似乎有放寬的跡象。有行政機關曾認為，道路若與其他道路連結成為路網，即屬「公眾通行所必要」的道路。最高行政法院也有認為「所謂公眾通行所必要，不限於公眾對外通行的『唯一』通路；只須無此通路在客觀上顯然不便於公眾與公路的聯絡，不符合社會生活需要，就可認為公眾通行所必要，而非僅為通行的便利或省時」。最高行政法院甚至在某案曾指出，某土地除供11戶房屋住戶通行外，「亦為其他與上開住戶交往之鄰右、親友或洽辦事務等不特定公眾通行所必要」的見解。

上述所謂的「路網」與「不符合社會生活需要」都是意義不甚確定的名詞，也未見於大法官明訂的三要件，而法院對於「不特定之公眾」的解釋也有仁智之見，在此要件要如何說服法官，就是律師特別能著力的地方。

要件二：於公眾通行之初，土地所有權人並未阻止？
可自早期照片、契約、會議紀錄或當地耆老來證明土地所有權人當初有阻止公眾通行。有更極端的狀況是，若土地所有權人在公眾通行之初真的不知道土地遭用於公眾通行，自然無法即刻阻止。

要件三：經歷之年代久遠而未曾中斷？
大法官明確舉出「始於日據時期、八七水災等」時間點才符合「經歷之年代久遠」，但行政機關目前似多以20年為判定基準（如臺北市政府法規委員會北市法二字第09533145400號函）。

最後需注意的是，土地被認定為是既成道路並不代表永遠就是既成道路，還須檢視有無因地理環境或人文狀況改變而有拯救土地免於公用地役的可能性。如有相關疑義，歡迎來所諮詢。